나라 예산은 어떻게 정해질까: 편성부터 국회 심의, 추경까지

'예산안 제출'이라는 뉴스가 매년 같은 시기에 나오는 이유

해마다 늦여름에서 초가을이 되면 '정부, 내년도 예산안 국회 제출'이라는 기사가 나오고, 연말이 가까워지면 '예산안 법정 기한 넘겨' 같은 제목이 반복됩니다. 같은 패턴이 반복되는 이유는 나라 예산이 달력에 묶여 있기 때문입니다.

국가의 회계연도는 1월 1일부터 12월 31일까지입니다. 그 해에 쓸 돈은 그 전해에 미리 정해야 하므로, 예산을 만드는 일정 전체가 법으로 고정되어 있습니다. 헌법은 정부가 회계연도 시작 90일 전까지 예산안을 국회에 내고, 국회는 30일 전까지 의결하도록 정해 두었고, 국가재정법은 정부 제출 기한을 120일 전으로 더 앞당겨 두었습니다. 날짜로 환산하면 대체로 9월 초 제출, 12월 2일 의결 기한이 됩니다.

그래서 뉴스에 나오는 '법정 기한'은 대부분 이 12월 2일을 가리킵니다. 기한을 넘기는 일이 드물지 않지만, 넘겼다고 예산이 사라지는 것은 아니고 심사가 이어집니다. 이 부분은 뒤에서 다시 설명합니다.

1단계 — 정부가 짠다: 예산 편성

예산의 출발점은 정부입니다. 각 부처가 '내년에 이런 일에 이만큼 필요하다'는 예산요구서를 만들고, 예산 편성을 총괄하는 중앙 부처가 이를 모아 조정합니다. 부처 명칭은 정부 조직 개편에 따라 바뀌어 왔으므로, 현재 어느 부처가 담당하는지는 정부 조직도나 해당 부처 공식 사이트에서 확인하는 것이 정확합니다.

조정을 거친 예산안은 국무회의 심의와 대통령 승인을 거쳐 국회로 넘어갑니다. 이 시점에 정부가 발표하는 자료가 '내년도 예산안'이고, 기사에서 보는 '총지출 ○○○조 원', '전년 대비 ○% 증가' 같은 숫자는 여기서 나옵니다.

여기서 기억할 단어가 '안(案)'입니다. 정부가 낸 것은 아직 예산안이지 예산이 아닙니다. 국회 심사에서 항목이 깎이거나 일부 조정되면 최종 숫자는 달라질 수 있으므로, 가을에 본 숫자와 연말에 확정된 숫자가 다르다고 해서 이상한 일이 아닙니다.

2단계 — 국회가 심사한다: 상임위 예비심사와 예결위 종합심사

국회로 넘어온 예산안은 두 단계로 심사됩니다. 먼저 각 상임위원회가 자기 소관 부처의 예산을 살피는 '예비심사'를 합니다. 보건복지위원회는 복지 관련 예산을, 국토교통위원회는 국토·교통 예산을 보는 식입니다.

그다음이 뉴스에 가장 자주 등장하는 예산결산특별위원회, 줄여서 '예결위'의 종합심사입니다. 예결위는 전체 예산을 한꺼번에 다루는 위원회로, 공청회와 종합정책질의, 부처별 심사를 거친 뒤 소위원회에서 항목별 금액을 조정합니다. 이 소위원회가 '예산안등조정소위원회'이고, 관행적으로 '계수조정소위'라고 부르기도 합니다. '여야가 예결소위에서 밤샘 협상'이라는 기사는 바로 이 단계의 이야기입니다.

국회가 마음대로 늘릴 수는 없다는 점도 알아둘 만합니다. 헌법은 국회가 정부 동의 없이 지출 항목의 금액을 늘리거나 새로운 항목을 만들 수 없도록 정하고 있습니다. 줄이는 것은 국회 권한이지만, 늘리려면 정부의 동의가 필요합니다. '증액은 정부와 협의'라는 표현이 나오는 배경입니다.

• 상임위 예비심사 — 소관 부처별로 나누어 1차 검토
• 예결위 종합심사 — 공청회 → 종합정책질의 → 부별 심사 → 조정소위 금액 조정
• 본회의 표결 — 예결위를 거친 수정안을 전체 의원이 표결해 확정

3단계 — 본회의 의결, 그리고 '법정 기한'과 '준예산'

예결위 심사가 끝나면 예산안은 본회의에 올라가 표결로 확정됩니다. 이때부터 '예산안'이 '예산'이 됩니다. 국회법에는 예결위가 11월 30일까지 심사를 마치지 못하면 예산안이 본회의에 자동으로 올라가도록 하는 규정도 있어, 심사가 끝없이 늘어지는 것을 막는 장치가 되어 있습니다.

그래도 12월 2일을 넘기는 경우가 있습니다. 이때 나오는 말이 '준예산'입니다. 새 회계연도가 시작됐는데 예산이 확정되지 않았다면, 정부는 전년도 예산에 준해 법에 정해진 최소한의 경비(기관 운영, 법률상 지출 의무가 있는 경비, 이미 승인된 계속사업 등)만 집행할 수 있습니다. 다만 우리나라에서 실제로 준예산이 편성된 사례는 없는 것으로 알려져 있고, 기한을 넘기더라도 대체로 12월 안에 처리되어 왔습니다. '준예산 사태 우려'라는 기사는 그만큼 협상이 막혀 있다는 신호로 읽으면 됩니다.

연중에 고쳐 짜는 예산 — 추경, 그리고 마무리인 결산

한 해 예산이 확정된 뒤에도 '추경'이라는 말이 자주 들립니다. 추가경정예산의 줄임말로, 이미 성립한 예산을 연중에 고쳐 짜는 것입니다. 국가재정법은 아무 때나 할 수 없도록 사유를 제한해 두었는데, 전쟁이나 대규모 재해, 경기 침체·대량 실업 같은 경제 상황의 큰 변화, 법령에 따라 국가가 지급해야 하는 지출이 생긴 경우 등이 해당합니다. 추경도 본예산과 마찬가지로 정부가 편성해 국회 심의·의결을 거쳐야 효력이 생깁니다.

뉴스에서 '1차 추경', '2차 추경'처럼 번호가 붙는 것은 같은 해에 여러 번 편성됐다는 뜻이고, '본예산'은 연초에 확정된 원래 예산을 추경과 구분해 부르는 말입니다.

마지막 단계는 결산입니다. 한 해가 지나면 정부는 돈을 실제로 어떻게 썼는지 정리한 결산을 만들고, 감사원 검사를 거쳐 국회에 제출합니다. 국회는 이를 심사해 예산이 의결된 대로 쓰였는지 점검합니다. 예결위 이름에 '결산'이 들어 있는 이유가 여기 있습니다. 편성 → 심의 → 집행 → 결산의 순환이 한 바퀴 도는 데 실제로는 2년 넘게 걸리는 셈입니다.

참고로 시·도, 시·군·구의 예산은 별도입니다. 지방자치단체장이 편성하고 지방의회가 심의·의결하는 구조로, 국회 예산 절차와 층위가 다릅니다. 지방 예산 뉴스를 볼 때는 이 구분을 염두에 두면 혼동이 줄어듭니다.